原创 丁爸 2026-10-21 09:50 四川

美国建成了全球规模最大、层级最完整的生物防御（biodefense）体系，但其“庞大”与“整合”之间存在持续张力。美国"以防御之名行开发之实"的风险真实存在且已部分兑现。

美国生物防御体系及其两用风险

深度调研报告

——政策沿革、组织架构与能力模块的系统评估

报告性质：深度调研

核心素材：美国国防大学（NDU）INSS 大规模杀伤性武器研究中心（CSWMD）《生物武器威慑框架》（2025 年 6 月，DTRA 资助）^[1]

信源策略：一手官方文件为主（白宫、国防部、HHS/ASPR、DHS、GAO、CRS、ODNI 等），智库与审计报告交叉验证

引文规范：GB/T 7714-2015 

报告制作：开源情报研究中心

制作时间：2026年10月21日

摘要

美国建成了全球规模最大、层级最完整的生物防御（biodefense）体系，但其“庞大”与“整合”之间存在持续张力。本报告基于官方战略文件、预算文书、审计报告与智库评估，对该体系作出六个基本判断：

第一，政策主线清晰但战略重心多次漂移。从1969 年尼克松政府单方面放弃进攻性生物武器计划、将生物研究限于防御目的 ^[2]，到2001 年炭疽邮件事件后的体系初创，再到 2018 年首份《国家生物防御战略》与 2022 年更新版确立“全政府”治理框架 ^[3][4]，美国生物防御的政策文本已完成从“部门应对”到“国家安全工程”的升级。2023 年《应对大规模杀伤性武器战略》进一步将其纳入大国竞争轨道 ^[5]。但2025 年以来，功能增益研究限制（EO 14292）^[6]、退出世界卫生组织（EO 14155）^[7] 等政策摆动，使体系方向感受到显著的不确定性。

第二，组织架构呈“全政府、多轨道”格局，协调成本高昂。生物防御职能横跨15 个以上联邦部门与 9 个独立机构 ^[8]，民事轨道（HHS/ASPR—BARDA—战略国家储备）与军事轨道（国防部化生防御计划 CBDP—DTRA）双轨并行，国土安全部、农业部、情报界各有专责。GAO 对国土安全部反大规模杀伤性武器办公室（CWMD）的审计显示，2018 年以来 18 项建议仅 9 项落实 ^[9]。

第三，能力模块“厚薄不均”：对策与研发厚，监测与威慑薄。战略国家储备（SNS）库存货值已从 2019 年约 80 亿美元增至 2024 年约 130 亿美元 ^[10]；但BioWatch 空气监测系统自 2003 年运行以来从未检出生物恐怖事件，第三代系统（Gen-3）采办失败，12–36 小时的检测周期难以支撑快速决策 ^[11][12]。威慑是公认最薄弱环节：NDU 报告的核心结论是美国“缺乏整体的生物武器威慑战略”，现行路径过度依赖拒止性威慑 ^[1]。

第四，预算呈“威胁上升、投入摆动”的剪刀差。FY2026 总统预算申请将公共卫生准备类生物防御经费从 73.8 亿美元削减至 50.2 亿美元，国内卫生能力类削减三分之一，全球卫生安全类削减近三成 ^[13]；国会随后否决了大部分削减提案，但方向性紧张关系已经显现^[13]。ASPR 2026 年 7 月发布的五年预算需求高达 669 亿美元，与申请额之间的落差即是缺口 ^[14]。

第五，对华生物技术竞争成为新主线。ODNI 2025 年年度威胁评估称中国“most likely”拥有化学与生物战能力，并指其生物经济规模将达 3.3 万亿美元 ^[15]；2025 年 12 月 BIOSECURE 法案作为 FY2026 国防授权法案组成部分签署成法，限制联邦机构采购指定中国生物技术公司的设备与服务 ^[16]；NSCEB 警告美国在生物技术领域仅剩约三年行动窗口 ^[17]。

第六，治理虚置是当前最突出的结构性风险。白宫大流行防范与响应政策办公室（OPPR）自 2025 年 6 月起人员全部流失、长达一年无主任，2026 年 7 月才以“一名官员”的规模勉强重启 ^[18][19]；叠加CDC 裁员约四分之一、USAID 瓦解与退出 WHO ^[20]，体系的“神经中枢”与“全球前哨”同时收缩。

本报告另设第十一章专题评估，系统检验“美国以生物防御、生物安全为由，利用生物技术两用性从事生物武器开发”这一命题的证据基础与风险结构，并给出四级风险分层结论。

第一章体系沿革：从炭疽邮件到大国竞争

1.1 “防御化”原点（1969—2001）

美国生物防御体系的当代形态，起点是1969 年的自我限制。1969 年 11 月 25 日，尼克松总统在弗雷德里克堡德特里克（Fort Detrick）发表声明，宣布美国放弃使用致死性生物制剂及“一切其他生物战手段”，生物研究将限于免疫与安全等防御性措施，并责成国防部提出销毁现有库存的方案 [2]。这一单方面决定为 1972 年 4 月 10 日开放签署、1975 年 3 月 26 日生效的《禁止生物武器公约》（BWC）创造了政治条件；美国是该公约的保存国，现有缔约国约 190 个 ^[21]。

此后三十年，美国维持着“小规模、防御性”的生物防御布局：陆军传染病医学研究所（USAMRIID）等少数机构承担基础研究与部队防护职能。这一格局在 2001 年被彻底改变。

1.2 炭疽邮件与体系初创（2001—2008）

2001 年的炭疽邮件袭击（致 5 人死亡、22 人患病）直接催生了现代生物防御体系 [22]。布什政府的制度回应包括三个层面：

其一，立法。2004 年 7 月 21 日签署的《生物盾牌法案》（Project BioShield Act, P.L. 108-276）设立 56 亿美元特别储备基金（SRF），用于十年期（FY2004–FY2013）医疗对策（MCM）采购，为制药企业提供“ guaranteed market ”式市场激励 [23]。

其二，行政指令。2004 年《21 世纪生物防御》国土安全总统指令（HSPD-10）确立了 DHS 主导的生物恐怖主义风险评估与材料威胁判定（MTD）机制，成为联邦医疗对策采购决策的法定输入 [24]。

其三，监测网络。2003 年 DHS 启动 BioWatch 空气监测项目，在 30 个以上大都会区部署空气采样器，构成美国本土生物预警的骨干 [11][12]。

这一时期确立了“风险评估—对策研发—战略储备—环境监测”的四要素架构，其基本形态延续至今。同时，2003 年国土安全部的成立将生物防御从纯军事与卫生议题正式纳入本土安全框架。

1.3 战略化尝试与全球卫生安全（2009—2017）

奥巴马政府2009 年发布《应对生物威胁国家战略》，将议题从“生物防御”扩展至“生物安全”，覆盖生物武器、生物恐怖主义与生物技术滥用。2014 年西非埃博拉疫情暴露了联邦响应的协调缺陷，直接推动了全球卫生安全议程（GHSA）的建立与国内响应机制的修订。这一阶段的标志性挫折是 BioWatch Gen-3：2008 年启动的自动识别传感器采办项目因 GAO 2012 年审计报告（GAO-12-810）指出的成本与绩效问题，于 2014 年 4 月 29 日被 DHS 宣布取消 [22][12]，显示监测现代化的技术难度被长期低估。

1.4 《国家生物防御战略》与全政府治理（2018—2019）

2018 年 9 月 18 日，特朗普政府发布首份《国家生物防御战略》（NBS）并签署配套的国家安全总统备忘录（NSPM）。该文件的三个“首次”具有制度意义：首次将自然发生、意外与蓄意的生物威胁纳入同一战略框架；首次指定 HHS 部长为联邦生物防御牵头人并设立内阁级生物防御指导委员会（成员含国务卿、国防部长、农业部长、国土安全部长等）；首次建立覆盖 15 个联邦机构与情报界的年度生物防御需求评估与资源优先排序机制 [3][25]。该战略的五大目标（风险感知、预防、准备、响应、恢复）构成此后历版战略的骨架。需要指出，NBS 是两党生物防御委员会 2015 年《国家生物防御蓝图》的核心建议，属于“外部智库推动、政府采纳”的典型路径 [26]。

1.5 新冠疫情：压力测试与战略升级（2020—2022）

新冠疫情是对美国生物防御体系的一次全面压力测试，暴露的短板包括：战略国家储备的防护装备（PPE）储备在 2009 年 H1N1 后耗尽且长期未补充，疫情初期需求远超供给 [27]；检测能力从零启动；联邦—州—地方协调依赖临时机制；数据系统碎片化。GAO 的复盘显示，其新冠教训相关 452 项建议中，截至 2024 年 8 月仍有 220 项未落实，其中包含“全国近实时公共卫生态势感知能力”等法定任务 [28]。

疫情同样成为升级的催化剂。2022 年 10 月 18 日，拜登政府签署第 15 号国家安全备忘录（NSM-15），发布新版《国家生物防御战略及实施计划》，将框架扩展至 20 个联邦机构，提出五年 880 亿美元的资金请求，并首次引入量化时间目标（疫情 12 小时内启动检测、90 天内推出快速诊断、100 天内开发疫苗）[4][29]。同年 12 月，《预防大流行法案》（PREVENT Pandemics Act）以法定形式要求白宫设立大流行防范与响应政策办公室（OPPR），试图把“危机驱动”固化为“常设能力” [18]。

1.6 大国竞争再定位与政策摆动（2023—2026）

2023 年 9 月，国防部发布《应对大规模杀伤性武器战略》，将化生放核（CBRN）防御整合进 2022《国家国防战略》的大国竞争框架，确立四大优先事项：保卫本土免受 WMD 攻击、威慑 WMD 使用、使联合部队在 CBRN 环境获胜、预防新 WMD 威胁 [5]。负责该战略出台的太空政策助理部长约翰·普拉姆（John Plumb）明确表示，中国的 BWC 遵约情况“令人关切”，俄罗斯“维持着未申报的进攻性生物战计划” [30]。

2025 年起，政策进入高波动期：

1.功能增益研究（GOF）急刹车：2025 年 5 月 5 日签署的 EO 14292 终止联邦对“关注国家”危险 GOF 研究的资助，暂停美国境内相关研究，并要求 OSTP 在 120 天内重订 2024 年 DURC/PEPP 政策、90 天内重订核酸合成筛查框架 [6][31]。截至 2026 年年中，替代性指南仍未发布，治理处于真空 [19]。

2.退出WHO：2025 年 1 月 20 日签署 EO 14155，美国于 2026 年 1 月 22 日正式退出世界卫生组织，年均可减少约 1.11 亿美元评定会费与约 5.7 亿美元自愿捐款支出，但同时也退出了全球疫情数据交换的核心机制 [7][32]。

3.生物技术竞争立法化：2022 年 9 月 EO 14081 启动国家生物技术与生物制造倡议 [33]；2025 年 12 月 18 日，BIOSECURE 法案作为 FY2026 国防授权法案（P.L. 119-60）第 851 条签署成法，禁止联邦机构与“受关注生物技术公司”进行采购与资助往来，并点名五家中国公司 [16]。

4.威胁认知持续高位：ODNI 2026 年年度威胁评估（2026 年 3 月 18 日发布）延续了对生物威胁的高度关注 [34]；ASPR 则于 2026 年 7 月发布 FY2025–FY2029 医疗对策五年预算需求 [14]。

第二章组织与治理架构：全政府、多轨道

2.1 总体格局

美国生物防御体系没有单一的主管部门，而是由“一个协调层 + 三条业务轨道 + 一个执行层 + 一个国际层”构成（见图 1）。协调层历经演变：2018 年 NBS 指定 HHS 部长为联邦牵头人并设内阁级指导委员会 [3]；2022 年 NSM-15 将协调范围扩至 20 个机构 [4]；2023 年 OPPR 依法设立承担白宫层面的日常协调 [18]。三条业务轨道分别为民事轨道（HHS 系统）、本土安全轨道（DHS 系统）与军事轨道（DoD 系统），USDA 负责农业生物防御，国务院与 USAID 负责全球卫生安全。执行层为州、地方、部落与领地（SLTT）卫生机构；国际层以 BWC、WHO（已退出）、GHSA 为主。

图1 美国生物防御体系组织架构图

2.2 民事轨道：HHS 及其附属体系

卫生与公众服务部（HHS）是民事生物防御的核心。其战略准备与响应管理局（ASPR）下辖三个关键实体：生物医学高级研究与发展局（BARDA）负责医疗对策的后期研发与采购；战略国家储备（SNS）负责实物储备与分发 [27]；监管伙伴 FDA 掌握紧急使用授权（EUA）通道。疾病控制与预防中心（CDC）负责监测、实验室网络与州地方协调；NIH/NIAID 负责基础与早期研究。2022 年 DHS 关于 NSM-15 的事实清单确认，CDC 牵头的早期预警、HHS 牵头的检测技术开发、ASPR 的对策体系构成民事轨道的三大支柱 [35]。

民事轨道的财政规模可由PHEMCE（公共卫生应急医疗对策企业委员会，跨机构协调机制）多年预算窥见：FY2025–FY2029 五年需求总额 669 亿美元，其中 ASPR-BARDA 371.4 亿、NIH 171.4 亿、ASPR-SNS 82.2 亿、CDC 31.9 亿、FDA 12.0 亿 [14]。

2.3 本土安全与农业轨道

国土安全部（DHS）通过反大规模杀伤性武器办公室（CWMD）运营 BioWatch 与国家生物监测整合中心（NBIC），并通过科技局（S&T）开展环境生物探测研发 [11][35]；其卫生安全办公室（OHS）协调人—动物—环境一体化健康（One Health）事务 [35]。GAO 对 CWMD 的系列审计构成对该轨道最主要的独立评估来源 [9]。

农业部的角色常被低估但具有战略意义：位于堪萨斯州曼哈顿市Kansas 州立大学校园的国家生物与农业防御设施（NBAF）是美国唯一的大型动物 BSL-4 实验室，承接 Plum Island 动物疾病中心职能，直接服务于口蹄疫等外来动物疫病与农业生物恐怖防御；该项目历时近二十年、造价约 12.5 亿美元，国家研究委员会曾于 2012 年批评 DHS 的风险评估存在重大缺陷 [36]。

2.4 军事轨道：国防部生物防御体系

国防部的生物防御职能集中于化生防御计划（CBDP）及其采办执行机构——化生放核防御联合项目执行办公室（JPEO-CBRND）。FY2026 年 CBDP 预算申请为 16.1 亿美元，按“理解（Understand）/防护（Protect）/减损（Mitigate）/赋能（Enabling）”四大组合配置，其中理解组合 7.227 亿美元，重点投资网络化、威胁无关的探测与识别能力，包括“首个前向部署、易使用的测序工具” [37]。国防威胁削减局（DTRA）承担双重角色：通过合作威胁削减计划（CTR）在海外削减生物威胁（FY2026 申请 2.828 亿美元，其中生物威胁削减计划 BTRP 1.386 亿美元 [38]），同时作为国防与作战支援机构提供技术能力。DARPA 生物技术办公室负责前沿概念（FY2026 机构总预算 43.22 亿美元 [39]）。各军种另设化生防护与军医体系。

军民双轨的分立是该架构最重要的结构特征：CBDP 服务作战需求（保护战区部队），BARDA/SNS 服务民事需求（保护本土人口），两者的威胁清单、采办周期与预算逻辑均不相同，衔接依赖跨部门机制而非统一权威。

2.5 治理与协调机制及其演变

2018 年 NSPM 建立的“HHS 牵头 + 内阁级指导委员会 + 年度审查”机制运行至 2021 年。2023 年 OPPR 依法设立后，白宫层面首次拥有了法定、常设的协调机构，拜登任内其团队超过 20 人，并完成跨部门医疗对策投资 mapping、《生物事件响应手册》等基础性工作 [18]。2025 年 1 月政权交接后，OPPR 未获任命主任，至 6 月底人员全部流失；国安会生物安全与大流行响应局（BPR）主任杰拉尔德·帕克（Gerald Parker）亦于 7 月辞职，白宫层面出现“无专职生物防御协调人”的状态 [18]。2026 年 7 月，白宫任命 HHS 借调官员萨拉·布伦纳（Sara Brenner）领导 OPPR、雷切尔·伊多维（Rachel Idowu）出任国安会生物响应主任，但机构规模仅约一至二人，与高峰期 15—20 人不可同日而语 [19]。

两党生物防御委员会长期批评这一治理形态：生物防御职能分散于15 个联邦部门和 9 个独立机构，建议由国家安全顾问牵头并设专职副顾问、建立四年期生物防御审查、统一联邦生物防御预算 [26][8]。

2.6 州与地方执行层

战略国家储备的分发、疫情现场处置、监测运营最终依赖州与地方卫生部门。联邦通过PHEP（公共卫生应急准备）合作拨款等项目提供资金，并要求各州制定 SNS 快速分发计划 [27]。2025—2026 年 CDC 经历约 3000 人（约四分之一员工）的裁员，州—联邦技术支撑能力受到实质影响 [20]。

2.7 国际维度：BWC、WHO 与全球卫生安全架构

国际层面呈现“军控机制停滞、卫生机制收缩”的双重趋势。

《禁止生物武器公约》缺乏核查机制是其1975 年生效以来未解决的结构性缺陷。2001 年 7 月 25 日，美国在特别小组（AHG）第 24 次会议上宣布拒绝历时七年谈判形成的核查议定书草案，理由是该草案无法有效保证遵约且将侵蚀产业 proprietary 信息，谈判进程就此中断 [40][41]。2022 年 12 月 16 日闭幕的第九次审议大会以协商一致方式通过最后文件，决定设立 2023—2026 年加强公约工作组，覆盖科技审议、信任措施、遵约与核查、国家履约等议题；美国国务院声明称最后文件“未包含美国提出的全部改进” [42]。俄罗斯与中国在大会期间均将核查机制停滞归咎于美国长期独家阻挠 [43][44]。

与此同时，美国退出WHO（2026 年 1 月 22 日正式生效）使其脱离了全球疫情数据交换的主渠道 [7][32]；USAID 的瓦解削弱了海外前哨监测；作为替代，“美国优先全球卫生战略”要求他国在发现疫情后一日内通报美国，其实施可行性受到全球卫生专家广泛质疑 [20]。

图2 美国生物防御政策时间线（1969—2026）

第三章威慑：从防御到威慑的概念跨越

3.1 问题缘起：为什么生物武器难以威慑

威慑的理论前提是“可见的行为体、可识别的攻击、清晰的时间线与可信的报复”。生物事件在每一项上都构成挑战：疫情可能与自然暴发难以区分、发展进程缓慢不均、意图与来源在攻击初期高度不确定 [1]。这意味着威慑可能在决策者尚未判定事件性质之前就已经失败。NDU INSS CSWMD 2025 年 6 月发布的《生物武器威慑框架》系统阐述了这一问题，其核心结论是：美国目前缺乏整体的生物武器威慑战略，既未完整颁布、也未有效实施或沟通一套全政府的 BW 威慑方针 [1]。

3.2 现行结构：拒止为主、成本强加为辅

报告将美国现行路径归纳为三类工具：

拒止性威慑（deterrence by denial）——使攻击“无利可图”。包括主动拒止（疫苗、防护装备、诊断、治疗等医疗对策）、被动拒止（预警监测、响应能力、恢复能力），以及通过透明度与归因能力剥夺对手“可否认性”的收益 [1]。这是美国投入最重、能力最厚的部分：SNS 库存货值约 130 亿美元 [10]、BARDA 管线超过 200 个候选对策 [45]、CBDP 防护与减损组合合计逾 7 亿美元 [37]。

成本强加（deterrence by cost imposition）——使攻击“得不偿失”。报告指出，美国目前严重依赖拒止，而对成本强加的规划明显不足：对于“美国准备施加何种代价”，国防部缺乏成体系的评估与指引 [1]。这与 2023 年 CWMD 战略中“提供可信选项以威慑 WMD 使用”的表述形成微妙落差——战略文本承认威慑，但缺乏 BW 专属的作战化概念 [5]。

鼓励克制（deterrence by encouraging restraint）——通过规范、外交与保证使行为体不跨过生物门槛。该维度的工具（BWC 外交、规范倡导）受制于公约核查机制缺位的长期困境 [40][42]。

3.3 理论工具：4C 框架与成本—收益分析

报告借用并改进了威慑研究的“4C”框架（能力 Capability、沟通 Communication、可信度 Credibility、决心/后果 Consequences 类变量），并将其操作化为一个核心问题：如何改变对手的BW 成本—收益计算？其逻辑是：在当代威胁格局下，对手可能认为BW 收益大于代价，美国威慑的目标即是降低对手对收益的预期、提高对代价的预期 [1]。圆桌会议进一步建议建立“BW 威慑分类法”（taxonomy），将现有工具箱按拒止/成本强加、物质/非物质、动能/非动能、单边/联盟依赖等维度分类，以便系统识别能力空白 [1]。

3.4 生物归因：威慑的技术支点

归因（attribution）是连接“拒止”与“成本强加”的关键技术环节：只有能够可靠、快速、公开地证明“谁干的”，报复威胁才具备可信度。报告专章分析了生物归因（bioattribution）的法医与情报维度，其能力建设横跨基因组分析、环境与临床采样、制造特征、供应链情报、流行病学与分类情报的融合 [1]。DTRA 与 NDU 就报告举行的发布活动亦将“归因与问责”列为三大工作线之一 [46]。公共评估指出的现实是：美国尚不具备可规模化的、实时化的攻击检测—特征描述—归因能力，现有联邦监测架构碎片化且以回顾式报告为主 [47]。

3.5 信号传递与反信息操纵

报告的一个突出贡献是将“信息环境”纳入威慑基础设施。其分析指出：对手可能通过信息操纵行动诋毁美国医疗对策（MCM）的有效性，或将疫情归咎于美国（报告以新冠疫情初期为例）[1]。圆桌讨论提出的反制手段包括：预制叙事并快速发布、私下交涉（private demarche）、高级官员非正式表态、复制俄乌冲突前“降密释放情报”的情报打法、以及在联合国场合披露第三国 BW 计划以传递“美国知情且可随时公开”的信号 [1]。报告同时警告，预置叙事是“零日漏洞”式的一次性工具，且信号的目标受众与传递主体需要精心设计 [1]。

3.6 小结：威慑概念的补课尚未完成

综合评估：美国在“拒止”维度投入巨大且能力真实，但在“成本强加”维度缺乏成体系的作战概念；在归因技术上处于“有投入、未成体系”状态；在信号传递上依赖临时机制。2023 年 CWMD 战略的四大优先中“威慑 WMD 使用”位列第二 [5]，NDU 报告则直言“国防部无法独自威慑 BW 威胁”，需要全政府路径 [1]。从战略文本到作战概念的跨越，是 2025—2026 年美国生物威慑议程的核心未决议题。

第四章监测预警：最重的历史欠账

4.1 BioWatch：运行二十年，零检出的尴尬

BioWatch 于 2003 年启动，在 30 个以上大都会区部署约 600 个空气采样装置，由 DHS/CWMD 运营、CDC 承担部分实验室分析，是本土空气生物监测的“记录在案项目”（program of record）[11][12]。其技术流程为：现场操作员每日取样一次，滤膜送至实验室验证，从攻击到确认存在生物威胁的周期为 12—36 小时 [11]。CRS 的评估指出，BioWatch 自运行以来从未检出过生物恐怖事件（虽曾检出环境背景病原体）[12]。国会审计与媒体报道长期质疑其误报率与灵敏度，2012 年《洛杉矶时报》的系列调查曾引发 DHS 正式反驳 [12]。

4.2 Gen-3 失败与 BD21 重启

为将检测周期压缩至4—6 小时，DHS 于 2008 年启动 Gen-3 自动传感器采办。2012 年 GAO 报告（GAO-12-810）披露其严重超支后，2014 年 4 月 29 日，DHS 宣布终止 Gen-3 采购 [22][12]。此后 DHS 先后以“生物探测技术增强”（BTE）与“21 世纪生物探测”（BD21）名义重启下一代系统研究，BD21 于 2018 年 11 月启动，概念上引入异常检测传感器、数据分析和现场便携筛查设备，目标将预警时间压缩至分钟级 [11]。但 GAO 2024 年 3 月的证词显示，DHS 至该时点仍未证明其在关键采办决策点前开展了符合最佳实践的技术就绪评估 [9]。

4.3 国家生物监测整合中心（NBIC）

NBIC 承担跨层级生物监测信息整合职能。GAO 2023 年 11 月报告指出，NBIC 虽在人员与技术投入上取得进展，但其战略规划文件未清晰定义绩效指标与时限；截至 2024 年 3 月，DHS 仍在制定配套战略 [9]。

4.4 临床与流行病学监测

除环境监测外，民事轨道的临床监测依赖CDC 国家法定传染病监测系统（NNDSS）与州报告体系。2022 年 NBS 提出的升级方向包括建立“全灾种医院数据采集系统”和扩展 CDC 预测与疫情分析中心（CFA）——被官方描述为传染病疫情的“国家气象局” [4][29]。军事侧，CBDP“理解”组合 FY2026 年获得 7.227 亿美元，重点投资网络化威胁无关探测与首个远前指测序工具 [37]。

4.5 缺口诊断

监测预警是体系中被审计报告点名最多的模块：技术采办两代人失败（Gen-3）、现行系统周期以十小时计（BioWatch）、信息整合绩效不清（NBIC）、临床数据碎片化且共享存在法律障碍 [9][47][28]。公共讨论将其概括为“数据鸿沟”：危机中损失的时间即对手获得的战略突然性 [47]。

图3 美国生物防御关键机构职责矩阵

第五章医疗对策与战略储备：最厚的家底

5.1 PHEMCE：跨机构协调机制

公共卫生应急医疗对策企业委员会（PHEMCE）是连接 NIH—BARDA—FDA—CDC—SNS 的跨机构机制，负责威胁评估、研发优先序与采购决策 [27]。其 2026 年 7 月发布的 FY2025–FY2029 多年预算首次系统披露了五大 HHS 组成机构的医疗对策资金需求 [14]。

5.2 战略国家储备（SNS）：规模、构成与偏向

SNS 由 ASPR 管理，依州、地方、部落与领地卫生辖区的请求，由 HHS 部长裁量部署 [27]。关键事实：

l规模跃升：库存货值由2019 年约 80 亿美元增至 2024 年约 130 亿美元（增幅逾 50%），库存数量增长逾 400% [10]。

l构成偏向：FY2015—FY2021 年间，HHS 将非新冠医疗对策义务的四分之三投向天花与炭疽两类威胁 [27]——即资源集中于“低概率、高后果”的生物恐怖场景，而非大流行场景。

lPPE 教训：SNS 的防护装备库存在 2009 年 H1N1 后耗尽且长期未优先补充，新冠初期需求远超供给 [27]。

l拨款曲线：年度拨款由2019 年 6.10 亿美元升至 2023—2025 年的 9.65 亿美元 [10]；FY2026 总统申请降至 7.50 亿美元，FY2027–2029 需求则升至 20.5—23.2 亿美元 [14]。

5.3 生物盾牌特别储备基金（SRF）的授权—拨款落差

BioShield SRF 的财政史是“授权高、拨款低”的典型案例：2004 年初始授权 56 亿美元/十年；2013 年 PAHPRA 重授权为 28 亿美元/五年；2019 年 PAHPAIA 将授权提升至 71 亿美元/十年，但国会从未足额拨款 [23]。FY2025 已立法额度为 8.25 亿美元，产业联盟（Alliance for Biosecurity）FY2026 请求 10 亿美元 [45]。

5.4 BARDA：管线与预算波动

BARDA 管理 BioShield 并主导医疗对策后期研发，其管线包含 200 余个候选产品（广谱抗菌药、快速诊断、下一代 CBRN 对策等）[45]。FY2025 已立法额度（PHEMCE 口径）为 21.48 亿美元；FY2026 总统申请为 17.83 亿美元，较 FY2025 下降约 17%；而 PHEMCE 评估的 FY2027 需求高达 137.35 亿美元 [14]。2026 年国会最终未批准总统的削减提案，BARDA、BioShield 与 NIH 预算最终小幅上调 [13]。

5.5 评估：家底厚，但口径错配

战略储备体系在新冠后完成了显著的量的扩张，但其任务定义（法定表述为“生物恐怖攻击或其他公共卫生紧急事件”）与实际资源配置长期偏向天花/炭疽类生物恐怖场景 [27]。PHEMCE 五年需求与总统申请之间的巨大落差（669 亿对约 250 亿年度量级）[14][13]，本质上反映了“威胁 Agnostic 的广谱对策+国内制造能力”这一新范式尚未获得稳定的财政承诺。

第六章研发创新：强体系与弱治理的并存

6.1 国防部研发体系

CBDP 是国防部生物防御研发的主渠道。FY2026 年其研发、开发、试验与鉴定（RDT&E）申请为 11.893 亿美元，其中 3.315 亿美元明确用于“强化生物防御与大流行防范”，聚焦新兴生物威胁特征识别、MCM 生产优化与快速响应系统 [37]。技术方向上值得注意的布局包括：多器官芯片系统用于化生威胁剂全身效应表征、增强现实（AR）态势感知、AI/ML 驱动的决策辅助 [37]。DTRA 的海外生物威胁削减计划（BTRP）则代表研发—援助混合模式：通过与伙伴国合作保障病原体收藏安全、提升生物安全水平，覆盖欧亚、中东、南亚与非洲 [38]。DARPA 生物技术办公室承担高风险前沿概念（如大流行防范平台类项目），机构总预算 FY2026 已立法 43.22 亿美元、FY2027 申请 50.39 亿美元 [39]。

6.2 民事研发体系

NIH（FY2025 已立法 28.52 亿美元，PHEMCE 口径）、CDC（4.40 亿）与 FDA（2.61 亿）构成民事研发—监管三角 [14]。NIH/NIAID 的早期研究是 BARDA 后期研发的上游，两者衔接长期被视为美国“从基础到储备”链条的竞争优势。

6.3 两用治理：EO 14292 与政策真空

2024 年 5 月，OSTP 曾发布统一的 DURC/PEPP（两用关切研究/大流行增强潜力病原体） oversight 政策，原定 2025 年 5 月 6 日生效，首次将两类此前分别管理的研究纳入单一审查框架 [31]。EO 14292 改变了这一进程：该行政令要求 OSTP 在 120 天内“强化自上而下的独立监督、增加执法与审计、提高透明度”，并替换 2024 年政策；同时要求在 90 天内修订 2024 年《核酸合成筛查框架》，把人工合成 DNA 的采购筛查机制从“鼓励”升级为“可验证” [6][31]。截至 2026 年年中，替代政策仍未出台，美国两用研究治理处于罕见的“旧政策已废、新政策未立”的窗口期 [19]。CRS 评估认为，在最终政策发布前，DURC 与 GOF 的界定、审查类型与允许范围均不确定 [31]。

6.4 国家新兴生物技术安全委员会（NSCEB）的判断

NSCEB 是国会依据 FY2022 NDAA 第 1091 条设立的独立委员会，其 2025 年 4 月 8 日发布的最终报告《Charting the Future of Biotechnology》提出 49 项建议、六大优先领域，核心主张包括：在白宫设立国家生物技术协调办公室、将生物数据视为战略资源、五年投入至少 150 亿美元、以“国家生物技术倡议法案”（S.1387）落地 [17][48]。该报告最著名的判断是：中国已将生物技术作为战略优先长达二十年，美国若不在三年内迅速行动，“可能永远无法挽回落后” [17][48]。

6.5 生物安保的“最后一公里”：GAO-26-107729 的警示

2026 年 GAO 的一项审计揭示了治理链条中被忽视的环节：FY2022—FY2025 年间，HHS 与 USDA 售出 1316 件废旧实验室设备，其中 9 件（冷冻干燥机、质谱仪）属商务部管制清单物品，被售予疑似转售商；GAO 甚至以虚构组织身份成功购得 4 件专家认定具有生物安保风险的设备。报告指出，两机构从未评估设备处置的生物安保风险 [49]。这一发现说明：即便顶层政策持续加码，执行末端的管控缺口依然真实存在。

第七章产业基础与生物经济：防御与产业政策的合流

7.1 从生物技术政策到生物防御支柱

2022 年 9 月 12 日签署的 EO 14081 确立了生物经济的全政府路线：协调联邦研发投资、建设生物数据生态、扩大国内生物制造能力、简化监管、强化生物安全与生物安保 [33]。对生物防御体系而言，其意义在于：对策供应链的韧性（“国内制造能力”）被正式纳入防御能力范畴。NDU 报告同样指出，美国对生物经济（尤其是新兴生物技术与生物制造）的投资，可以通过增强生物防御能力与相关供应链来强化拒止性威慑 [1]——这是“产业政策即威慑政策”的明确表述。

7.2 BIOSECURE 法案：对华生物技术脱钩的法制化

2025 年 12 月 18 日，BIOSECURE 法案作为 FY2026 国防授权法案（P.L. 119-60）第 851 条签署成法。其核心机制包括：①禁止行政机构向指定“受关注生物技术公司”采购生物技术设备或服务；②禁止联邦资金（含贷款、补助）流向此类采购；③点名五家中国公司（BGI、MGI、Complete Genomics、WuXi AppTec、WuXi Biologics）；④授权 OMB 在一年内公布扩展名单并至少每年更新，且自动覆盖国防部 1260H 清单企业 [16]。产业情报机构 Strider 2026 年 10 月的报告估计，800 余家中国生物科技企业与解放军或情报安保机构存在某种关联，为名单扩容提供了素材 [50]。

7.3 供应链依赖与“疫苗外交”争议

ODNI 2025 年年度威胁评估对华生物技术实力的判断包括：中国将生物技术视为成为主导经济强国的关键，2025 年生物经济规模预计达 3.3 万亿美元；北京大规模收集国内外健康与基因数据，并将基因数据列为国家战略资源；中国在药品与医疗物资生产上的主导地位，使其“有能力在贸易或安全争端中限制出口作为杠杆”；新冠期间向 83 国提供疫苗的“疫苗外交”具有地缘政治考量 [15]。上述判断构成美国“去风险”政策的认知基础。需要说明的是，这些均为美国情报界的评估，本报告如实转述而不对其作独立事实判定。

7.4 评估：创新体系与治理节奏的失配

美国拥有全球最强的生物技术研发与产业基础，但NSCEB 的判断是体系性领先优势正在收窄 [17][48]。对生物防御体系而言，矛盾在于：一方面需要保持开放以维持创新速度，另一方面又以国家安全理由收紧（BIOSECURE、数据出境、基因数据管控）。EO 14292 暂停部分 GOF 研究、重组筛查框架的举措，在安全逻辑上自洽，但其实施不确定性已被产业界视为规划风险 [31][19]。

图4 美国生物防御能力缺口对照表

第八章威胁认知与对手评估

方法论声明：本章呈现的是美国官方与智库对相关行为体的评估与认知，而非本报告的独立事实判断。凡涉及具体指控，均注明来源属性。

8.1 俄罗斯

美国国防部对俄立场最为直白：俄罗斯“维持着一支未申报的进攻性生物战计划”，且其违反化学武器公约义务的记录（2018 与 2020 年 Novichok 暗杀企图）已“消除了任何疑问” [30]。ODNI 2025 年年度威胁评估新增了更细的颗粒度：“俄罗斯军队几乎肯定继续对乌克兰军队使用化学武器，2022 年末以来报告的攻击达数百起” [15]。从威慑视角看，俄罗斯在 NDU 报告的对手分析中占据显著位置，其 BW 遗产（苏联 Biopreparat 体系）与当前的模糊策略构成美国 BW 威慑规划的主要参照系之一 [1][41]。

8.2 中国

美方对华评估在2024—2025 年明显升格：

lODNI：2025 年 ATA 称中国“most likely”拥有化学与生物战能力，威胁美军与平民 [15]；2026 年 ATA 进一步警告“北京正大规模收集健康与基因数据” [34]。

l国务院军控遵约报告（2025）：首次评估解放军2024 全年持续开展具武器潜在用途的生物与毒素研究，并首次称中国“probably is capable of using publicly available AI and ML tools to advance efforts related to biological weapons applications” [51]。

lNSCEB：中国“正迅速走向生物技术主导地位”，美国行动窗口约三年 [17][48]。

lDTRA/NDU 框架：NDU 报告将中国列为 BW 威慑的关键目标行为体之一，强调其生物技术能力增长对威慑计算的改变 [1]。

美方论述的支撑逻辑是“军事—民事融合”：依据中国国家情报法等制度，解放军可依法获取民用生物技术设施与数据 [51][50]。上述评估的可信度、证据基础与动机，在美国政策圈内外均存在争议；本报告仅如实呈现美方立场及其来源。

8.3 其他行为体

ODNI 2025 年 ATA 将俄罗斯与朝鲜列为化学与生物武器的现实拥有者，并认为中国与伊朗的研发工作“显示”其具备相关能力 [15]。朝鲜与伊朗的 WMD 计划亦被 2023 年 CWMD 战略列为持续威胁 [5][30]。非国家行为体方面，历史上的生物恐怖企图（如 2001 年炭疽邮件）仍是风险评估的基准情景 [22]。

8.4 反叙事与信息战结构

值得注意的是俄方的对称指控：俄军三防部队司令基里洛夫（Igor Kirillov）在第九次 BWC 审议大会期间指控美国在乌克兰运营军事生物设施，并指责美国独家阻挠核查机制谈判长达二十年 [43]。中国代表团团长李松同样将核查议定书谈判停滞归因于美国独家阻挠，并推动《科学家生物安全行为准则天津指南》获得认可 [44]。BWC 核查机制缺位的历史结构（美国 2001 年拒绝议定书草案 [40]）意味着：在缺乏国际核查权威的场域中，“指控—反指控”本身就是各方博弈的常规形态。对研究者而言，区分“美方评估”“俄方指控”“第三方核实”是使用该领域信源的基本纪律。

第九章批判性评估：四线并进

9.1 能力缺口的实证记录

GAO 系列审计提供了最可验证的缺口清单：

1.CWMD 建议落实率：2018 年以来 18 项建议中，至 2024 年 3 月仅 9 项落实、1 项部分落实、3 项未落实，另有 5 项新建议待跟踪 [9]。

2.BD21 采办纪律：DHS 未证明在关键采办决策点前完成符合最佳实践的技术就绪评估 [9]。

3.NBIC 绩效管理：战略规划缺乏清晰绩效指标与时限[9]。

4.新冠教训落实：GAO 452 项相关建议中 220 项至 2024 年 8 月未落实 [28]。

5.生物安保末端：联邦实验设备处置漏洞（GAO-26-107729），受控设备流入疑似转售商之手 [49]。

这些发现的共同特征是：问题不在战略文本，而在执行纪律——采办管理、绩效定义、跨机构督办与末端管控。

9.2 结构矛盾：多轨道、分散化与治理虚置

体系的结构性矛盾有三层：

第一，多轨道分立。民事轨道（BARDA/SNS，服务本土人口）与军事轨道（CBDP，服务战区部队）预算逻辑不同、威胁清单不同；DHS（监测）、USDA（农业）、情报界（威胁预警）各有专责。双轨之间的接口依赖跨部门委员会而非统一权威，造成重复与缝隙并存的经典格局。

第二，协调层薄弱。两党生物防御委员会指出生物防御职能分散于15 个联邦部门和 9 个独立机构，主张由国家安全顾问牵头、设专职副职、建立四年期审查、统一预算 [26][8]。但 2023 年依法设立的 OPPR 在 2025 年被“非正式空置”——无主任、无人员，职能事实上迁入透明度更低的国安会体系 [18]；2026 年 7 月的重启仅配备一至二人 [19]。这意味着 2018 年以来“全政府治理”的制度创新在最需要连续性的时点出现了断档。

第三，预算的恐慌—忽视周期。2022 年 NBS 曾宣告“‘恐慌与忽视’的融资周期必须结束” [29]；FY2026 总统申请对公共卫生准备（-32%）、国内卫生能力（-33%）、全球卫生安全（-29%）的大幅削减 [13]，显示周期远未被打破。国会虽否决了大部分削减 [13]，但“行政要砍、国会救回”的拉锯本身即是规划不确定性。

9.3 威慑可信度：NDU 框架暴露的核心问题

NDU 报告的批判性在于：它把“防御能力的增长”与“威慑的可信度”明确区分为两个问题 [1]。本报告沿其逻辑归纳为四点：

1.拒止的极限：对全部烈性生物威胁提供“充分可靠的人口防御”在技术上不可得，故单纯拒止本身即是高风险策略 [1]。

2.归因的不确定性：惩罚威胁的可信度取决于归因的速度与证明力；美国归因能力“有投入、未成体系” [1][47]。

3.信号的模糊性：美国未沟通清晰的BW 威慑门槛与后果菜单；过度模糊虽保留灵活性，但可能被解读为犹豫 [1]。

4.信息环境：对手可通过诋毁MCM、嫁祸美国的信息行动削弱美国响应；美国缺乏预制化的反叙事基础设施 [1]。

与之对照，2023 年 CWMD 战略虽将“威慑 WMD 使用”列为四大优先之一 [5]，但 BW 专属的威慑作战概念（CONOPS）在公开层面仍不存在。

9.4 两用监管与生物安保的张力

EO 14292 代表安全逻辑对研究逻辑的一次强力干预：终止海外危险 GOF 资助、暂停境内相关研究、重组 DURC 与核酸合成筛查框架 [6][31]。其代价是治理不确定性：替代政策逾期未出 [19]，DURC/GOF 边界不清 [31]，产业界面临规划风险。更深层的张力在于：美国既要维持生物技术领先（NSCEB 的三年窗口警告 [17]），又要以国家安全理由收紧数据、资金与合作（BIOSECURE [16]）。GAO-26-107729 揭示的设备处置漏洞 [49] 与 NDAA 层面的立法收紧形成鲜明对照——顶层的法制化与末端的管控松弛并存。

9.5 综合判断

美国生物防御体系可概括为：能力厚、战略薄、协调弱、摆动大。能力厚——对策、研发、产业基础全球领先；战略薄——威慑与监测缺乏作战化概念；协调弱——多轨道治理依赖人事而非结构；摆动大——政党轮替导致制度反复（NSC 生物安全局两度解散、OPPR 空置一年、WHO 进出）。

第十章结论与展望

10.1 基本结论

5.美国生物防御体系已完成从“9·11 后应急体系”到“全政府国家安全工程”的制度化，其政策文本（2018/2022 NBS、2023 CWMD 战略）与能力家底（SNS、BARDA、CBDP）均为全球之最。

6.体系的短板不在资源总量，而在结构：监测预警两代人采办失败、威慑缺乏作战概念、协调层随政党轮替摆动、预算难以摆脱恐慌—忽视周期。

7.2025—2026 年的政策组合（EO 14292、退出 WHO、OPPR 空置、FY2026 削减申请）形成了一次自然实验：当治理中枢与前哨同时收缩而威胁认知持续高位时，体系的韧性将主要依赖国会与职业官僚体系的纠偏能力。

8.对华生物技术竞争（NSCEB 判断、BIOSECURE、1260H）正在重塑生物防御与产业政策的边界，“生物安全”与“生物经济”日益合流。

10.2 趋势研判（未来 3—5 年）

1.生物技术的“国防域化”：NSCEB 建议（国家生物技术协调办公室、150 亿美元投入）若以立法形式落地，生物技术将取得类似 AI 与能源的“战略域”地位 [17][48]。

2.威慑概念的补课：NDU 框架的三条工作线（准备与减损、威胁削减、归因与问责）[46] 大概率进入作战概念与演习想定，归因能力建设优先级上升。

3.监测现代化第三轮尝试：BD21 的结局（成功或再次失败）将决定本土生物预警的可信度；GAO 的采办纪律监督是关键变量 [9]。

4.多边机制碎片化：BWC 加强公约工作组任期至 2026 年，其成果（含是否重启具有法律约束力的核查措施谈判）将检验美国立场变化；WHO 之外的美国主导机制（双边通报要求、Bio-5 类联盟）继续发育 [42][20]。

5.中美生物技术脱钩深化：BIOSECURE 名单扩容、1260H 联动与数据管控将持续压缩中美生物科技合作空间，同时推高全球供应链成本 [16][50]。

10.3 信息盲区与使用提示

本报告受公开信源限制，以下事项无法核实或仅有部分信息：SNS 库存的具体构成（法定不公开）；生物归因与机密生物防御项目细节；ODNI 2026 ATA 生物章节全文（仅获发布事实与转引）；FY2026 最终拨款的分项明细；NBAF 当前运行状态的官方最新确认；EO 14292 后联邦机构对“潜在 DGOF”研究的实际认定范围（依赖机构与研究者自查申报，无公开逐项清单）。引用本报告数据时，建议以附录 C 引文核验表的口径为准，对标注“二手核验”的条目保持谨慎。

第十一章专题评估：生物防御叙事下的两用性风险

本章定位：本章为专题补充评估，回应"美国是否存在以生物防御、生物安全为由，利用生物技术两用性从事生物武器开发的风险"这一问题。方法上，本章将"风险"分解为制度风险、灰区活动、事故泄漏风险与前瞻性门槛风险四个可分别取证的维度，并按证据强度（已证实事实／有争议灰区／无可靠证据的指控）分层处理，避免将结构性风险判断与事实性指控混同。

11.1 问题界定：两用性为什么使"防御"与"进攻"难以区分

生物技术的两用性（dual-use）是指同一知识、材料、设施与技能既可服务于防护目的，也可服务于伤害目的。就风险评估而言，关键不在于某项研究被贴上何种标签，而在于三个可观测变量：能力（是否获取、增强或测试了病原体及其施用手段）、透明度（活动是否被申报、可核查）、意图的举证责任（由行为体自证还是由外部核查）。

这一区分之所以困难，有深刻的学理基础。Leitenberg 对进攻性与防御性生物武器研究的系统区分研究表明：两类活动在实验记录上高度重叠——病原体的获取、培养、改良、稳定化、包装与扩散测试，既是防御性对策研发的必要环节，也构成进攻性武器化的技术步骤 [52]。Enemark 进一步指出，BWC 的法律结构把合规判断锚定在"意图"之上，而意图恰是最难从外部取证的要件，由此产生国际法上的"意图问题"（problem of intent）[53]。Tucker 对第一条文本结构的分析则显示：公约对生物战剂部分采用"目的基准"（hostile purposes or in armed conflict），而对"武器、设备或运载工具"部分采用近乎无条件的"范畴基准"；两者叠加，既为防御研究留出空间，也使某些以防御为名的活动（如复刻弹药）落入争议区 [54]。

本节的分析框架即建立在这一学理基础之上：将"美国以防御为名开发生物武器"的风险操作化为四个可分别评估的层次，并以证据分层贯穿全文。

11.2 历史起点：进攻计划的终止如何塑造了"防御"话语

美国的生物武器计划始于1943 年，以德特里克堡为核心基地，在二十六年间完成了从战剂选型、武器化到野外试验的全链条能力建设。1969 年 11 月 25 日，尼克松政府单方面宣布终止进攻性生物武器计划，将生物活动限于防御目的 [7]；Tucker 对这一决策过程的史学重构表明，终止的动因是军事效用递减、国际声誉成本与军备控制谈判需求的叠加，而非技术上的不可能 [55]。

这一历史遗产对当代风险结构有双重影响。一方面，1969 年的承诺构成美国生物政策的规范基石，也是其在 BWC 框架内的信用来源；另一方面，"防御"自此成为美国一切生物能力扩张唯一可用的正当性话语——从 2001 年后的 BioShield、NBACC 到今天的 AI 生物防御投资，所有项目都必须在防御叙事下获得授权。当一种话语同时承担"唯一合法框架"与"扩张辩护工具"两项功能时，其边界就面临被系统性撑开的持续压力。这正是后文各类灰区活动的共同发生机制。

11.3 制度边界：第一条的模糊性与核查缺位

BWC 的独特困境在于：它是一项"裁军条约"而非"军控条约"——禁绝武器本身，却不建立核查机制。1991 年第三次审议大会启动 VEREX 可行性研究，1994 年设立向所有缔约国开放的特设组（AHG）谈判议定书；2001 年 7 月 25 日，美国大使马赫利在 AHG 第 24 届会议上宣布拒绝议定书草案，理由是现场视察将威胁商业机密与"美国生物防御计划的安全"，且"几乎无机会"发现真正的不合规设施 [34]。同年 12 月，博尔顿在第五次审议大会最后时刻要求终止 AHG 授权，导致审议大会暂停一年 [56]。此后二十余年，BWC 的强化仅限于自愿性置信建立措施（CBM）与年度会议，从未恢复具有法律约束力的核查安排。

现行制度努力是2022 年第九次审议大会设立的"强化公约工作组"（2023—2026 年，每年 15 个实体会议日，受嘱托力争不迟于 2025 年完成工作，向不迟于 2027 年召开的第十次审议大会提交报告）[57]。但该进程进展迟缓：2025 年 12 月第七届会议仅协商一致通过了程序性报告，主席提出的最终报告草案因部分段落争议未获通过；2026 年 2 月第八届会议继续逐段审议，共识仍未达成 [57][58]。这意味着，在最需要制度回应的窗口期（AI×生物技术加速期），BWC 恰恰处于"核查缺位、强化受阻"的双重虚弱状态——本报告第 10.2 节对此已有预判。

第五条（协商机制）的历史记录同样说明问题。1997 年古巴曾援引第五条，就所谓美国飞机喷洒导致蓟马（Thrips palmi）入侵正式磋商；主席报告最终未能得出确定性结论，12 个提交评论的缔约国中绝大多数认为证据不足 [59]。2022 年俄罗斯就乌克兰生物实验室问题援引第五条，42 个缔约国发言的正式协商会议最终"未就成果达成一致意见" [60]；俄罗斯随后提交安理会的调查委员会决议草案亦未通过 [61]。两案共同表明：第五条可以启动程序，却无力产出经得起检验的事实认定——这为"指控—反指控"的信息战循环提供了制度空间，也使真正需要外部核查的灰区活动继续处于不可核查状态。

11.4 灰区实证：已记录的"防御名下"活动

（一）Bacchus、Clear Vision 与 Jefferson 三项目。2001 年 9 月 4 日，《纽约时报》披露国防部与情报界三个机密"威胁评估"项目：DIA 的 Jefferson 项目复现苏联开发的疫苗抗性炭疽菌株；CIA 委托巴特尔纪念研究所的 Clear Vision 项目复刻并测试苏联设计的生物弹药子弹；DTRA 的 Bacchus 项目在内华达试验场用现成设备建造模拟炭疽生产设施 [62]。行政部门称三项目均属防御、符合 BWC，但国际法学者指出两项合规瑕疵：其一，三项目均未列入美国年度 CBM 申报，而以美国素以 CBM 表率自居，隐瞒本身即损害其信用；其二，Clear Vision 旨在构建功能性含菌集束弹药，触及第一条对运载工具的"范畴基准"——该基准不以意图为条件 [54]。

（二）NBACC 争议。国土安全部国家生物防御分析与对策中心（NBACC）的使命清单（"获取、培养、改良、储存、稳定化、包装、扩散"生物制剂）经其副主管 2004 年 2 月的一次公开演讲披露后引发持续争议。Leitenberg、Leonard 与 Spertzel 随即发表《生物防御越界》（Biodefense Crossing the Line）一文，警告病原体遗传改良、扩散建模与"红队"演练等活动的组合，与既往进攻性计划的要素相似 [63]。国会研究服务部（CRS）的专题报告记录了国会面临的三重监督困境：NBACC 研究内容与组织的透明度不足、预算申请口径反复、与其他联邦机构的职能重叠 [64]。Susan Wright 等批评者进一步指出，美国生物防御的扩张方向已超出"防护"所需 [65]；Klotz 与 Sylvester 则从国际政治效应论证，美国生物防御的扩张正在"输出恐惧、全球化风险" [66]。需要说明的是，NBACC 及 DHS 官员公开否认增强病原体毒力的意图，但承认若情报显示对手在改良病原体，NBACC"可能不得不评估此类改良的技术可行性"——这一辩解本身即展示了防御逻辑如何内嵌进攻能力评估。

（三）功能增益（GOF）研究的"大流行准备"辩护与监管摆动。GOF 研究是两用性争议的最前沿：以"预判大流行"为目的增强病原体致病性或传播性，其成果直接降低恶意行为体的技术门槛。美国 GOF 政策历经 2014 年暂停、2017 年恢复、2024 年 DURC/PEPP 统一框架 [21]，到 2025 年 5 月 5 日 EO 14292 全面暂停联邦资助的危险 GOF 研究并指令制定替代政策 [20]，再到 2026 年 7 月 20 日 OSTP 发布《阻止高风险生命科学研究美国政府政策》（7 月 28 日对外宣布），以"危险功能增益研究"（DGOF）与"国际关注研究"（IROC）两类禁令取而代之，并设独立第三方审查委员会（ITPRB）与机构认证、监测、执法机制 [67][68][69]。值得注意的是，2026 年政策在确立 DGOF 禁令的同时，明文保留"开发生物武器与生物恐怖主义所需医疗产品与医学对策"的豁免 [67]——即防御豁免被制度化写入新监管框架。政策在十四个月内三次重构（2024 年框架→2025 年暂停→2026 年新政），且每一次"收紧"都以他国监管不足为参照、每一次"豁免"都以"防御需要"为出口，显示监管本身处于高风险摆动状态。

（四）高封闭设施的事故记录。风险不限于意图维度，还包括泄漏维度。2019 年 7—8 月，CDC 因"废水净化系统不足"对 USAMRIID 发出停止令，暂停其最高安全等级实验室的选择性制剂研究；后续《信息自由法》文件披露的违规清单包括 BSL-3/BSL-4 遏制程序"系统性失败"、两起 containment breach、缺乏完整准确的制剂库存清单等 [70]。这是美国军方唯一 BSL-4 机构的管理失败记录，也说明：当国家把最危险的病原体工作集中于高封闭设施时，"防御体系"自身即是泄漏风险的来源。

（五）规模变量。美国生物防御投入规模全球第一（CSR 测算 FY2026 联邦生物防御预算约 90 亿美元量级，ASPR 五年需求高达 669 亿美元 [2][14]）。规模本身不是违规证据，但它改变风险函数：更多机构、更高通量的活病原体工作、更广的海外合作网络，意味着更多潜在的灰区节点与更多不可核查的活动。

11.5 当代放大因素：AI×合成生物学与"预判式防御"

2025 年 3 月，应国防部要求完成的国家科学院（NASEM）报告《生命科学中的 AI 时代：益处与生物安全考量》对三类有害应用作出迄今最系统的能力评估：AI 工具已能设计毒素类生物分子（可规避基于同源性的核酸筛查，但威胁规模预计限于局部）；对现有病原体进行增毒改造部分可行，但受训练数据与建模瓶颈限制；从头设计病毒当前不可行，但一旦突破将构成最大的能力跃升 [71]。该报告同时强调"数字—物理鸿沟"仍是瓶颈——AI 设计不等于物理构建。RAND 2025 年 8 月报告以技术成熟度—扩散框架评估八项颠覆性技术，判断 CRISPR、新一代测序与基础 AI 模型将在十年内成熟或接近成熟，从而降低敌对行为体的生物剂制造门槛 [72]。Urbina 等人 2022 年的实证研究则提供了门槛崩塌的早期证据：仅将药物发现 AI 模型的目标函数反转，不到 6 小时即生成 4 万个分子，其中包括预测毒性与 VX 神经毒剂相当的新分子，且所用数据与工具均为公开可得 [73]。

这些技术条件与防御逻辑的结合，构成本章的前瞻性风险判断：当"预判对手能力"成为防御研究的组织原则（NBACC 式的威胁评估），而 AI 又持续降低"评估—复制—增强"能力的技术成本时，防御研究与进攻能力开发之间的实验记录差异将进一步收窄。NSCEB 已将生物技术置于国家竞争核心，并建议设立国家层面的生物技术协调机构以"赢得"生物竞赛 [6]——治理竞速与能力竞速正在同步展开。

11.6 指控与反指控：乌克兰生物实验室事件的证据检验

俄乌战争爆发后，俄罗斯指控美国在乌克兰运营"生物武器实验室"，并于 2022 年 8—9 月启动 BWC 第五条正式协商会议。俄方提交的工作文件列举了所谓"证据"：乌克兰安全局 2016—2017 年评估、DTRA 经 Black & Veatch 实施的项目、"Project 3007"水体采样计划等 [74]。美方与乌方在会上逐项反驳，美国国务院称俄方指控"荒谬且虚假"，42 个发言国中逾 35 国对美乌合作的重要性作出肯定 [75][76]。

对指控本身的证据检验支持美方立场：（1）设施主权——相关实验室均为乌克兰政府所有并运营，美国提供设备、培训与升级资助，属第十条意义上的合作援助；（2）项目公开性——DTRA 官方事实单明确其在乌生物威胁削减计划（BTRP）自 2005 年支持 46 个实验室与设施，"不资助任何功能增益研究或'人体实验'"[77]；（3）核查记录——乌克兰按年公开 CBM 申报，而俄罗斯自身不公开；（4）历史反噬——苏联生物武器计划（Sverdlovsk 事故、Biopreparat）的记录使俄方指控的可信度受损 [78]。独立事实核查同样判定"乌克兰不存在美国运营的生物武器实验室" [79]。

但这一事件的真正情报意义在于其政治机制：俄方指控之所以有传播力，恰恰因为它寄生在11.3—11.5 所述的制度模糊性之上——当美国自身的生物防御活动长期不可核查、且存在 Bacchus 等已记录的先例时，"防御名义"本身已被贬值。俄方此后将指控目标扩展至非洲国家（2025 年 1 月照会）[80]，显示该叙事工具已被常规化。对中国而言，这一案例的方法论价值在于：它同时示范了"证据不足的指控"如何被识破，以及"有据可查的结构性风险"如何被对手利用——两者不可混同，又真实互动。

图5 美国生物活动两用性风险光谱图（按证据强度分层）

11.7 综合风险评估与结论

综合上述取证，本报告对"美国以生物防御为由从事生物武器开发"的风险作四级评估（见表 11-1；风险分层见图 5）。

表11-1 两用性风险分层评估表

结论一：作为事实判断，"美国正在开发生物武器"缺乏证据支持。公开可验证的记录不支持美国当前存在系统性进攻计划的结论；俄方相关指控在证据层面不成立。但这一结论必须与结论二合并理解，否则将沦为"信用背书"式的反向误判。

结论二：作为结构判断，"以防御之名行开发之实"的风险真实存在且已部分兑现。风险的核心不是秘密的进攻计划，而是三个制度条件的组合：（1）"防御"边界由美国自行界定且无外部核查；（2）威胁评估逻辑内嵌"获取—复制—增强"对手能力的实验步骤；（3）预算与技术的持续扩张扩大活动总量。Bacchus 三项目与 NBACC 争议表明，这一组合在过去二十余年已多次产生接近红线的活动；而 2026 年 DGOF 新政保留医疗对策豁免，说明"防御豁免"本身已被制度化。

结论三：对情报工作的方法论启示。监测重点应从"意图宣示"转向"能力指标"：活病原体高通量工作规模、气溶胶与扩散研究强度、病原体获取与库存清单变化、CBM 申报覆盖率、海外生物合作项目的敏感技术含量、以及 GOF/DURC 监管豁免的适用范围。这些指标可观测、可核验、可持续跟踪，适合作为长期监测的基线。

结论四：对中国的话语与政策启示。其一，在BWC 强化进程中，宜将主张置于"科技评审机制+透明度改革"的技术性议程，而非"核查政治化"，以区别于一再消耗公约信誉的指控式路径；其二，宜加快本国两用治理与发布规范建设，与 2026 年美国 DGOF 政策等对标，形成"治理竞速"的正面叙事；其三，在公共话语中严格区分"美国体制的结构性风险"与"美国进攻计划的事实指控"——前者有据、后者无据，混淆两者虽有短期传播效益，却会损耗长期可信度。

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附录A 缩略语表

附录B 关键机构职责速查表

附录C 引文核验说明

本报告全部80 条参考文献均完成检索核验（第 1—51 条于 2026 年 10 月 20 日检索核验；第 52—80 条为第十一章专题评估新增，于 2026 年 10 月 21 日检索核验），核验状态分三档：官方原文核验（官方页面或原文PDF 中直接核对）、二手核验（经权威二手来源转述，官方原文未直接获取）、存疑标注（存在口径分歧，正文已注明）。逐条核验记录（含URL、核验日期与关键数据摘录）见随报告交付的《信源核验清单》。涉及美方对俄、中等行为体的评估段落（第八章）均为美方立场转述，不构成独立事实判断；涉及俄方、中方反叙事的表述（第 8.4 节）已注明来源属性。第十一章新增文献以学术期刊、智库研究报告与联合国文件为主：涉及美国合规争议的条目（第 52—66 条）多为美国国内学者与监督机构的批评性文献，已在正文注明其观点属性；俄方指控文件（第 74 条）仅作为被检验的指控对象列入文献表，不代表本报告认可其内容。