专题·网暴治理 | 以专门立法为契机加快构建反网络暴力多元共治体系

张君蔓

中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员

近年来，网络暴力事件频发多发，已经成为侵害公民人格权益、扰乱网络空间秩序的现实治理难题。当前，治理实践仍较多依赖行政监管和平台处置，其他社会主体的参与机制相对分散，协同程度有待提升。现有模式难以适配网络暴力主体分散、跨域传播、损害不可逆等新特征，构建多元共治体系既是推进网络空间治理现代化的必然要求，也是国际社会的普遍做法。2026年7月29日，国家互联网信息办公室会同有关部门发布《中华人民共和国反网络暴力法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），面向社会公开征求意见。征求意见稿坚持多方协同理念，打造全民参与的共治体系，拟从国家法律层面确立反网络暴力多元共治的基本框架。建议以本次立法为契机，借鉴域外治理的共性经验，从明晰权责分工、健全联动机制、完善保障激励、强化源头防控四个维度优化制度设计，推动形成多元主体协同发力的治理格局。

随着互联网新技术新应用迭代普及，网络暴力呈现隐蔽化、产业化、跨平台扩散新态势，人肉搜索、造谣诽谤、群体围攻、深度伪造诋毁、算法引流造势等行为多发频发，严重侵害公民的人格尊严与身心健康；未成年人等弱势群体抵御风险能力弱，更易遭受深度伤害。网络暴力取证难、维权成本高已成为群众反映强烈的难点痛点。从治理实践来看，此前网络暴力治理主要依托行政监管与平台处置两大抓手，司法、行业、学校、社会组织等主体虽已不同程度参与，但相关参与机制较为零散。从行政监管维度看，网络暴力行为主体匿名分散、数量庞大，单个侵权行为情节轻微但聚合危害显著，监管部门受执法资源、技术边界的制约，难以实现全场景、全时段、全覆盖管控，治理手段更多依赖阶段性专项整治，但专项治理具有阶段性特征，仍需进一步强化常态化、制度化治理机制。从平台处置维度看，网络暴力传播链条横跨多个平台、多种应用场景，单一平台通常仅能处置本站内容，难以实现全链条阻断，跨平台线索衔接、治理标准统一和常态化协同仍有待完善。

构建多元共治体系，既是摆脱网络暴力治理困境的必然选择，也是推进网络空间治理体系和治理能力现代化的内在要求。多元共治坚持系统治理、多方协同原则，突破单一主体的边界局限，构建政府、互联网平台、行业组织、社会组织、公益机构、学校、家庭、社会公众协同参与的格局，实现权责清晰、分工协作、优势互补的治理效能。政府部门发挥监管统筹、制度供给、执法保障作用，守住治理底线；互联网平台发挥技术与场景优势，承担内容治理、用户防护的主体责任；行业组织推动行业自律，统一治理标准，形成行业约束；社会组织、公益机构提供专业帮扶、社会监督，补齐服务短板；学校、家庭承担前端教育引导职责，筑牢源头防线；社会公众参与监督举报，延伸治理触角。多元主体协同发力，既能整合资源、破解单一主体的能力瓶颈，又能推动治理关口前移，从教育引导、行业规范、文化培育等维度减少网络暴力滋生土壤，实现常态化、长效化治理。

针对网络暴力治理的现实挑战与实践需求，我国持续推进网络空间治理体系与治理能力建设，在制度规范完善与治理实践探索层面不断深化多元共治路径，积累了扎实的制度基础与实践经验。

（一）制度规范体系逐步健全

我国高度重视网络暴力治理，将其作为网络空间综合治理的重要内容统筹推进。从立法层面来看，我国反网络暴力多元共治的制度建设呈现出层级递进、体系渐成的演进脉络，从相关规定散见于基础性法律，到专门部门规章搭建框架，再到高位阶专门立法系统设计，治理主体持续拓展，协同机制不断细化，逐步形成相关制度基础，并正探索通过专门立法进一步完善网络暴力治理体系，为多元共治格局筑牢法治根基。

第一阶段，基础性法律奠定网络暴力治理基本框架，社会协同规制较为零散。早期网络暴力治理主要依托《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等基础性法律，以及《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》等相关法律，分别从民事侵权认定、网络内容监管、治安违法处罚、特殊群体权益保护等维度对网络暴力作出分散规制。整体制度设计的核心聚焦政府监管职责与平台侵权责任的划定，对于行业组织、公益机构、社会公众等主体参与治理的路径、权责与保障缺乏系统安排，相关规定多为原则性表述，尚未形成系统化的协同治理制度框架。

第二阶段，部门规章专项推进，初步搭建多元共治制度框架。2019年公布、2020年3月1日起施行的《网络信息内容生态治理规定》，明确提出多元参与、协同共治的网络生态治理模式，将社会协同纳入治理体系，为反网络暴力多元共治奠定了制度基础。2024年出台的《网络暴力信息治理规定》作为首部专门规制网络暴力的部门规章，将“协同共治”确立为治理原则之一，从跨部门协同、行业自律、公众参与三个维度系统构建制度框架，明确网信部门会同多部门建立信息共享、联合执法等工作机制，支持行业组织开展自律治理与公益帮扶，畅通公众举报参与渠道，多元共治由此从原则倡导进入制度化落地阶段。

第三阶段，专门立法系统布局，构建全链条协同治理体系。征求意见稿从高位阶立法层面，围绕平台责任、政府治理、社会共治、司法保护四个维度搭建协同治理框架，形成覆盖事前预防、事中处置、事后惩戒的全链条保障体系。征求意见稿设立社会共治专章，系统规定了行业自律、家校防治、媒体引导、公众参与等内容，推动治理关口向社会前端延伸，促使多元共治的制度设计更加体系化、精细化。

（二）治理实践探索持续深化

随着制度规范逐步健全，我国反网络暴力多元共治实践探索持续走深走实，逐步形成政府统筹监管、平台主责落实、社会广泛参与的多层级治理格局，治理链条从后端处置向全流程延伸，治理模式从分散施策向协同联动升级，治理效能得到稳步提升。

一是政府统筹推进，构建专项整治与常态治理相结合的监管体系。中央网信办连续多年部署开展“清朗”系列专项行动，专项设置网络暴力整治重点任务，会同公安部、教育部等部门建立跨部门联合执法与案件移送机制，推动形成治理闭环。各地网信部门结合实际，搭建网络暴力智能监测预警平台，建立重点人群风险预警与联动处置机制，治理的精准性与时效性持续提升。

二是平台主动履责，构建全流程网络暴力治理与权益保障机制。微博、抖音、微信、小红书等互联网平台陆续推出一键防护、评论管理、私信限制等功能，提升显性网络暴力内容快速处置能力。部分头部平台主动对接专业心理援助机构、法律援助公益组织，在受害者帮扶页面嵌入公益服务入口，将治理边界从内容处置延伸至权益救济。例如，小红书在“小红盾”网络暴力防护中整合心理与法律援助功能，为用户提供专业支持。

三是社会多元参与，形成行业自律、公益帮扶、舆论引导协同发力的治理合力。中国互联网协会等行业组织发布自律公约、发出反网络暴力倡议，推动行业形成治理共识；国内多所高校设立网络法与数字治理研究机构，围绕网络暴力治理开展理论研究与公益服务；多家公益组织开通援助热线，为受害者提供心理疏导与维权支持；中央及地方主流媒体持续推出反网络暴力专题报道与普法内容，引导公众理性表达，社会参与的广度与深度不断拓展。

网络暴力是全球数字治理领域共同面临的普遍性难题，随着网络空间治理法治化、系统化趋势不断深化，全球主要数字经济体普遍将多元共治理念融入立法实践，通过高位阶制度明确主体权责、搭建协同机制、拓展社会参与、强化源头防控，并结合本土治理需求形成了各具特色的实践路径。

（一）主要国家和地区的治理实践

欧盟、英国、韩国等经济体立足自身法律体系与治理实际，围绕多元共治构建差异化制度框架，在社会主体法定参与、跨部门协同联动、受害者一体化支援等方面形成了实践方案，呈现出不同的治理模式特征。

一是欧盟构建多层级、多主体嵌入的全链条协同模式。欧盟以《数字服务法》（DSA）为核心制度框架，配套专项行动计划持续升级治理体系，形成“立法统筹—平台执行—社会监督—成员国落地”的多层协同治理体系。在社会参与层面，建立可信举报者制度，由各成员国数字服务主管机构认定专业公益组织等作为可信举报者，平台应优先处理经认定的可信举报者在其指定专业领域内提交的涉嫌违法内容通知，并及时作出决定。在监督机制层面，强制超大型平台每年接受第三方独立合规审计，以社会化监督倒逼平台提升治理标准。在落地推进层面，启动《反网络欺凌行动计划》，计划支持成员国部署在线安全应用，为儿童和青少年提供举报、证据保存及求助功能，依托“更安全互联网计划”建立“官方统筹、民间运营”的服务中心，实现跨主体资源整合。在源头培育层面，联动教育部门、学校、公益组织与平台企业，面向儿童和青少年开展数字素养教育，并为家长及教育工作者提供配套支持，构建青少年“学校教育—家庭引导—平台防护”三重防护网络。

二是英国形成立法筑底、平台前置、部门联动、监管兜底的全链条治理模式。英国通过传统人身权利立法与数字监管立法双轨衔接，压实平台常态化风险防控与校园跨部门儿童数据共享义务，并由独立监管机构统筹执法与素养培育，构建起权责清晰的协同治理模式。在规则层面，依托1997年的《免受骚扰保护法》和2003年的《通信法》等传统立法，将网络场景下发送冒犯性内容、持续骚扰、造成精神损害等行为纳入刑事规制。同时，以2023年的《在线安全法案》为核心，分别设置违法内容治理和儿童有害内容保护等义务，具体适用须结合内容性质、用户群体与服务类型判断。在平台责任层面，以“安全融入设计”为核心，要求平台根据服务的内容与风险，落实有害内容屏蔽等适用的年龄保障和儿童保护义务。在校园治理层面，2026年修订的《儿童福祉与学校法案》建立唯一儿童标识符体系，明确教育、警务、医疗等机构的法定信息共享义务，打通跨部门儿童风险数据壁垒。在监管执行层面，明确通信管理局（Ofcom）为专职监管机构，可采取罚款以及依法向法院申请业务干扰措施等执法手段，形成有效监管。同时，规定通信管理局数字素养培育的法定职责，要求其联动社会机构开展科普，并针对女性、未成年人等群体发布专项防控指南，形成多元协同的治理支撑。

三是韩国打造政府统筹下全社会联动的防治体系。韩国针对网络暴力高发的治理现状，通过多轮立法修订构建“政府多部门统筹—民间机构补位—校园家庭兜底”全主体参与的联动治理模式，多元协同特征突出。在政府治理层面，以《信息通信网利用促进及信息保护法》等法规为制度基础，明确核心部门的法定职责，广播通信审议委员会承担违法信息治理、责令平台采取删除屏蔽措施等职责，警察厅承担涉嫌违法犯罪案件等刑事职责。在校园防治层面，将网络暴力纳入校园欺凌法定范畴，明确学校、监护人、教育厅、警方的联动处置流程，并联动专业机构提供心理支持，构建完整治理闭环。在社会参与层面，韩国互联网振兴院牵头制定行业自律规范，推动平台建立统一识别标准与账号联动封禁机制；警方面向社会选任“网络名誉警察”，吸纳专业网民参与线索巡查，以拓展公众参与渠道。

（二）域外治理的经验启示

梳理域外网络暴力多元共治的实践路径与制度设计，相关治理制度安排可以提供多维度的经验镜鉴。

一是立法先行，以高位阶制度划定权责边界。部分国家通过专门立法或法律修订，以成文法明确各治理主体的职责权限与参与路径，为协同治理提供稳定的制度依据。例如，欧盟在《数字服务法》中正式确立可信举报者制度，明确其法定地位与线索优先处置规则。又如，英国通过《在线安全法案》赋予通信管理局独立监管权，处罚最高可达1800万英镑或其符合规定的全球收入的10%，以较高者为准。

二是分层协同，构建功能互补的治理架构。部分国家形成政府统筹监管、平台主责落实、社会补位支撑、家校前端防控的分层治理格局，各主体依定位匹配职能、优势互补。例如，欧盟构建立法统筹、平台执行、社会监督、成员国落地的多层级协同体系。又如，韩国搭建政府多部门统筹、平台落实治理、公益机构承接服务、家校兜底防控的全社会联动模式，形成完整治理合力。

三是机制落地，以常态化设计保障治理实效。部分国家通过可执行的机制设计破解协同碎片化问题，推动治理从原则要求转向常态化运行。例如，欧盟建立可信举报优先处置与第三方年度合规审计双机制，形成举报、处置、监督闭环。又如，英国依托唯一儿童标识符体系，探索运用该标识符，落实信息共享义务，健全跨机构儿童保护协作机制。

四是重心前移，以源头防控压缩治理压力。部分国家普遍将治理关口前移，从素养培育、校园防控、群体专项保护入手，从根源上减少网络暴力滋生的土壤。例如，欧盟推进全年龄段数字素养培育，针对青少年构建学校、家庭、平台三重防护网络。又如，英国针对女性、未成年人等高风险群体出台专项防控指南，细化高发场景治理规则。

当前，我国已初步构建起反网络暴力多元共治的制度框架，随着信息技术的快速迭代、智能应用的持续普及，网络信息的模式形态、风险结构、治理场景不断出现新挑战，对法律制度的前瞻性、适配性、精细化水平提出了更高要求，相关制度设计还需要进一步提升和完善，以适应治理现代化要求与现实需求。征求意见稿的公布，为在高位阶立法层面系统完善多元共治制度、摆脱实践困境提供了重要契机。立足我国管网治网实践，结合域外经验做法，建议充分利用本次反网络暴力专门立法机遇，进一步优化治理架构、健全运行机制，推动反网络暴力多元共治体系实现提质增效。

一是明晰权责分工，构建分层治理架构。在立法中明确政府、平台、行业组织、学校、家庭等主体的权责清单，强化网信部门的统筹协调职能，细化公安、教育、民政等部门的职责分工。支持行业组织依据法律和章程开展会员自律评议及相应自律措施。清晰界定社会组织公益帮扶、社会监督的法定参与路径，压实家校前端教育与监护责任。

二是健全联动机制，打通治理协同闭环。建立跨部门常态化信息共享、联合研判、案件移送机制，针对未成年人等高风险群体，推动风险数据合规互通，破解信息孤岛。深化政企协同，统一重点网络暴力行为的认定尺度与处置标准，畅通案件移送与电子取证通道。借鉴韩国“一站式”支援模式，推动平台与法律援助、心理援助公益组织进行固定对接，实现举报处置、帮扶救济一体化衔接。

三是完善保障激励，激发社会参与活力。借鉴欧盟可信举报者机制，探索专业可信举报者机制，明确资格准入标准、主体独立性要求、利益冲突披露义务，建立错误举报纠正、资格撤销与申诉救济程序。通过政府购买服务、专项补贴等方式，扶持反网络暴力公益组织发展。建立举报人信息保护与善意履职免责规则，降低社会主体的参与风险与顾虑。

四是前移治理关口，强化源头防控效能。构建家校社协同的数字素养培育体系，将反网络暴力教育纳入国民教育体系与教师培训内容。借鉴英国对高风险群体的专项保护经验，针对未成年人、女性等易受害群体出台专项防控指南，细化非自愿私密影像传播、校园网络欺凌等高发场景的治理规则。深化网络文明建设，引导平台优化算法推荐逻辑，遏制极端对立情绪被引流放大，从源头压缩网络暴力滋生空间。