观点 | 以数据治理赋能低空经济高质量发展

文 | 中国农业大学农业与农村法制研究中心 梁伟亮 钟歆宇

2024年以来，低空经济连续三年被写入政府工作报告，其战略定位从2024年的“新增长引擎”到2025年的“新兴产业”，再到今年的“新兴支柱产业”。2026年政府工作报告强调，要“深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度”。随着低空经济进入高质量发展阶段，高频次、多场景飞行活动产生的数据既是重要发展资源，也是亟待治理的对象。近年来，无人机喷洒农药造成相邻作物或水产养殖损害、航空器撞击输电线路和地面车辆、作业人员被螺旋桨割伤等案件时有发生。这反映出作业区域、气象条件、航空器状态、操控主体和飞行轨迹等数据在采集、使用等方面仍存在不足。当前，推动低空经济高质量发展，要以数据治理改善运行信息条件、明确数据利用规则，为安全监管和责任认定提供制度支撑，并打通低空数据流通的堵点。

低空数据衔接不畅，制约多源数据融合与低空飞行协同。一次低空作业往往同时需要空域信息、气象数据、地理空间信息、飞行计划和航空器实时状态等信息数据，而这些数据分别由不同政府部门、平台和企业掌握。若数据格式、更新频率和系统接口难以有效衔接，即使数据本身已经存在，也可能难以形成完整的运行信息。随着飞行活动密度提升，这种割裂可能影响低空飞行器飞行的审批和航线规划，造成飞行计划与实际空域状态不匹配，引发航线冲突、重复申报和监管盲区等问题，进而降低低空资源配置效率，并增加复杂场景下的安全风险。

低空数据权责规则不清，制约多主体数据共享与合规利用。低空数据由政府部门、企业、平台和操控人员共同参与形成，单一所有权思路难以合理确定各主体的数据使用权限与安全义务。例如，制造企业通过传感设备形成航空器状态数据，运营企业形成任务和作业数据，操控人员形成控制指令和飞行轨迹，飞行服务平台汇集计划申报和运行数据，监管部门则掌握空域和公共管理信息。缺乏清晰的权责规则，不仅可能使企业因担心商业利益受损而降低共享数据的意愿，还可能导致监管部门、平台或者其他主体在缺乏明确依据时过度获取和使用数据，从而增加数据流通成本，并引发安全责任无人承担或重复承担的问题。因此，要明确不同主体的数据使用范围，以及何时承担相应的报送、共享和保存义务。

低空数据运行记录与证据链不完整，制约司法实践中对事故责任的认定。当前，法院审理涉无人机飞防环境侵权案件时，常面临取证困难、无风险分担措施等问题。数据留存不足、记录格式不统一、平台间数据无法相互验证，这往往使得事故原因难以查明，既妨碍监管部门及时识别飞行风险，也加大了事故调查和侵权责任认定难度。2026年1月，在甘肃省张掖市中级人民法院审结的一起无人机施药引发玉米减产损害赔偿纠纷中，由于损害发生后当事人未能及时报告并固定现场，时隔一年半进入诉讼时，种植现场及作物损害特征都已灭失，不再具备鉴定条件，现有的证据也无法证明施药行为与玉米减产之间的因果关系，原告方最终承担了举证不能的不利后果。

当前，低空数据在供给、使用和留存等环节仍存在不足，导致其难以充分转化为支撑低空运行和治理的有效信息。因此，完善数据治理成为关键。数据治理通过规则和机制，将多源分散数据整合为可持续利用的运行信息，进而为资源配置、安全监管和责任认定提供支撑，赋能低空经济高质量发展。

加强数据治理，可改善低空资源配置的信息条件，提升资源配置效率。低空运行条件具有动态性，同一片区域在不同时间、不同气象条件和不同飞行密度下，可用空域和运行环境并不相同。因此，需要将空域状态、飞行需求、航空器性能、通信导航及气象信息等进行持续汇集，为飞行审批、航线安排和空域动态调整提供更加可靠的决策依据。随着低空经济从少量飞行走向高频次运行，多源数据融合已成为低空运行服务的重要基础。在此背景下，我国部分省市建设低空智能融合系统，将通信、导航、监视、气象监测、空域划设、流量管理、飞行计划审批和航空器管理等有关低空经济的功能纳入统一体系，探索以数据治理提升低空资源配置效率，取得了一定成效。

加强数据治理，可提升运行数据的完整性与及时性。这有助于监管部门提前识别安全风险，推动安全风险防控关口前移。例如，运行识别和动态报送能够更好地反映航空器在特定时间的位置和状态。如果监管系统能够根据这些信息发现航空器偏离批准区域或者出现异常状态，便可在事故发生前采取相应措施。当然，上述监管并不能替代操控人员的安全注意义务，也不能替代公安、民航等部门的现场执法，但能够为这些制度提供更充分的信息支持。

加强数据治理，明确数据权利义务规则，可降低低空经营主体面临的不确定性。低空经济的发展需要企业持续投入设备、资金和数据处理能力，若企业依法形成的数据缺乏稳定的利用预期，将影响其市场进入与发展投入；但若运行数据一概被视为企业可完全排他的经营资源，则可能妨碍必要的安全监管。因此，需在企业数据权益和公共安全需求之间形成相对清晰的界限。企业通过经营投入形成的数据原则上应保障其合法利用，但对直接关系飞行安全或事故调查的信息，则应依法承担必要的报送和提供义务，以便市场主体提前判断权利范围和合规成本。

加强数据治理，规范数据留存，可有效辅助事故调查和侵权责任认定。传统侵权案件多依赖当事人陈述、现场照片和证人证言，而低空飞行器可以自动生成大量的机器运行数据，从而更客观地记录事故发生过程。例如，在农业无人机喷洒农药引发的环境侵权类案件中，飞行轨迹可用于判断无人机经过的地块，进而确定可能受影响的范围；在人身损害类案件中，无人机高度和设备运行状态等信息也可用于判断操作行为是否异常。建立规范的数据生成和保存机制，有助于减少责任认定中的信息不对称，并降低受害人的举证成本。

低空经济数据治理应围绕数据供给、分类使用、权利义务配置和责任落实等方面，建立与具体飞行场景相适应的制度体系。通过统一供给标准、明确流通条件和稳定主体预期，可以使分散于不同部门和企业的数据能够在安全边界内进入实际运行和经营活动，提高低空数据的可获得性和利用效率。

依托现有监管和服务平台，完善低空基础数据的供给与互联机制。低空运行所需基础信息掌握在不同部门和经营主体手中。应明确基础数据的供给主体、更新要求和质量标准，推动国家监管平台、地方飞行服务平台与企业运行系统按照统一接口交换必要数据。对反复使用的基础数据，可通过标准化接口等方式提供稳定服务，减少重复申请提交；对于直接影响飞行安全的数据，应及时完善更新、校验和纠错机制。通过提高既有平台之间的数据兼容性和可验证性，使数据能够及时用于飞行审批、航线规划和运行调度，减少数据分散形成的新的信息壁垒。

推动低空数据分类分级管理，并落实到数据流通利用全过程，从而根据具体场景和风险制定管理规则。当前，低空领域已形成根据航空活动类型和风险水平实施差异化管理的基本思路，数据治理可据此细化不同数据的利用条件。同一种数据的法律意义并非始终不变，一条飞行轨迹在正常经营时用于运行管理，事故后可能成为责任认定证据；个别区域地理信息用于一般飞行服务时风险有限，大规模汇集后则可能反映重要设施布局，其安全敏感性也会相应提高。因此，低空数据治理保护强度不能仅由数据名称或持有主体确定，而应综合考虑数据精度、使用目的及潜在风险，对开放、共享和限制使用设置不同条件。尤其对关键基础设施附近作业等高风险场景，应采取更加严格的实时监测和安全保障措施。通过差异化规则释放低风险数据的利用价值，同时对高风险数据保持必要的安全控制，避免将分类分级简化为限制数据流通。

根据主体在数据形成和风险控制中的实际能力，健全与之相适应的数据权利义务配置规则。例如政府履职形成的公共服务数据，应在保障安全的前提下建立稳定供给规则；企业依靠设备、技术和经营投入形成的数据，应保障其依法开发利用，并允许以合同等方式开展数据合作；纳入安全监管范围的数据，则应明确报送后的共享范围、使用目的和安全责任。飞行服务平台集中汇集多方数据后，也应明确其加工利用权限，防止平台利用数据入口形成新的流通障碍。通过明确谁有权使用、谁负有提供义务以及谁对不当使用承担责任，可降低市场主体共享利用数据的不确定性，稳定数据权益保护与数据流通预期。

细化运行数据的形成和留存规则，使数据能够支撑实时监管、事故调查和责任认定。可在农业植保等规模化、纠纷集中场景先行完善作业电子记录，自动留存实际飞行和作业信息；事故或争议发生后及时保全，防止数据覆盖、修改或灭失。对依法负有记录、保存义务而无正当理由不能提供关键数据的主体，应明确其监管责任和举证责任。由此，低空数据从服务飞行过程延伸至事故调查、司法裁判和风险分担等领域，形成完整的信息链条。重视低空数据的质量、使用和保存规则，有助于夯实资源配置、安全监管和责任认定的信息基础，使低空数据服务于低空活动安全有序运行，为产业持续发展提供更加稳定的制度预期。

（来源：民主与法制时报）