专题·原创 | 低空经济飞行数据的个人信息保护治理需求分析和标准体系研究

高 超

文 | 中国电子技术标准化研究院 高超 王秉政 何延哲；赛西（深圳）电子信息产品标准化工程中心有限公司 刘丹丹

低空经济已连续三年写入《政府工作报告》，2026年被确定为“新兴支柱产业”。2026年10月，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》，提出“在确保安全前提下，推动低空经济、商业航天健康有序发展”；“十五五”规划建议亦部署，“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”。中央在部署产业发展的同时突出安全前提，安全治理已成为低空经济规模化发展的前置课题。

飞行数据是低空经济运行的核心生产要素，也是安全治理的关键对象，其中蕴含大量个人信息：操控员的注册身份信息、实时航迹、机载影像、物流收件人信息等均指向特定自然人。随着低空飞行活动向载人运输、城市物流、消费娱乐等场景拓展，信息泄露隐患同步积累：实名注册信息汇聚为高价值身份数据库；航迹数据可回溯起降点，刻画自然人的住址与活动规律；收件人信息在物流配送环节多方流转；远程识别还持续向公众播发设备位置与识别信息，与实名登记信息关联后可指向特定运行人。上述信息一旦泄露或被滥用，可能危害人身财产安全与生活安宁。保护低空飞行数据中的个人信息，既是法定义务，也是低空经济赢得公众信任、实现规模化运营的前提。

与治理需求的增长相比，相关制度与规则供给仍待完善：《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）确立的一般原则难以直接指导低空场景的具体数据处理活动；民航行业标准已就无人驾驶航空器航行服务系统的个人信息处理作出规定，其他低空细分场景的适用边界与实施细则仍待完善；通用个人信息国家标准尚未针对低空场景作出细化规定。学界研究多从法学规制、数据安全防护与单点技术方案切入，从标准供给角度的系统性研究相对有限。标准是衔接法律原则与工程实践的重要载体，构建面向低空场景的个人信息保护标准体系，已成为支撑低空经济安全治理的现实课题。

准确识别飞行数据中的个人信息并完成分类分级，是各项个人信息保护规则适用的前提和基础。只有厘清“哪些数据属于个人信息、哪些属于敏感个人信息”，告知同意、最小必要、去标识化等处理规则才有明确的适用对象，安全防护措施才能按敏感程度精确配置，这也是法定要求。为此，需先梳理飞行数据的构成与来源，再依据法定标准判定个人信息属性，进而完成分类分级。

（一）飞行数据构成与个人信息要素

飞行数据是伴随低空飞行活动各环节持续产生的数据流，按业务流程可划分为实名注册、起飞前、空中飞行、降落交付、平台留存与事故调查等六个环节，分别产生身份信息、飞行计划、实时航迹与机载影像、收件人信息、全量运行记录及机载记录数据。表1按生命周期环节梳理飞行数据的个人信息要素及其属性判定。

（二）个人信息与敏感个人信息判定

个人信息的判定以《个人信息保护法》第四条为依据。该条规定，个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息；国家标准《信息安全技术 个人信息安全规范》（GB/T 35273—2020）在此基础上进一步明确了具体判定方法与示例。由表1可见，飞行数据中的个人信息既包括直接标识身份的注册信息，也包括经关联分析可识别特定自然人的航迹与影像数据，低空场景进一步增强了其敏感性与流转复杂性。

表1 飞行数据个人信息要素清单

在敏感个人信息方面，《数据安全技术 敏感个人信息处理安全要求》（GB/T 45574—2025）界定了其范围与典型情形。依据该标准对行踪轨迹的界定，低空航迹数据具备三方面特征：一是时间跨度长，完整记录飞行全程；二是空间精度高，定位可精确至具体起降点乃至建（构）筑物尺度；三是可推断性强，起降点与频次分布可持续刻画特定自然人的活动规律。以上三方面特征叠加，低空航迹数据可能构成行踪轨迹类敏感个人信息，成为保护要求最为严格的数据类别之一。

（三）飞行数据分类分级

民航行业已出台数据分类分级的专门标准。《民航领域数据分类分级要求》（MH/T 3039—2025）将民航数据划分为核心、重要、一般三级，与《数据安全技术 数据分类分级规则》（GB/T 43697—2024）确立的国家方法相衔接。飞行数据可据此在数据安全维度确定安全级别；在个人信息维度，则依据《个人信息保护法》及GB/T 35273—2020、GB/T 45574—2025的判定规则，区分一般与敏感个人信息。两个维度叠加，形成“个人信息×数据安全”双维定位。以航迹数据为例，其可能构成敏感个人信息，同时需按MH/T 3039—2025的框架评估安全级别，落入双重高保护象限的数据项须同时满足两套要求。

在明确飞行数据个人信息属性的基础上，有必要从制度供给、行业实践和新技术应用三个层面，分析其对治理规则提出的现实需求。

（一）制度需求

在法律层面，新修订的《中华人民共和国民用航空法》第一百五十五条将旅客个人信息保护确立为参与民用航空运输服务单位的法定义务；第三十四条要求民用无人驾驶航空器设置唯一产品识别码，机载识别码与实名登记信息的关联使部分飞行活动可回溯至特定自然人；第二百二十五条明确“建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”。《个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》则分别规范个人信息处理活动与数据处理活动，适用于飞行数据各环节的处理者。在行政法规和部门规章层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》要求航空器向综合管理平台报送身份和飞行动态数据；民航局据此发布公告，进一步要求轻型以上无人驾驶航空器联网报送飞行动态数据。2026年5月，民航局设立低空安全司，从行业管理角度统筹低空安全和发展；《民航数据管理办法（试行）》明确公共、企业和个人信息三类数据管理机制。总体来看，上述规定或聚焦旅客运输场景，或属于原则性框架，针对低空场景中操控员、被拍摄人及其他地面相关人等主体的专门个人信息保护规则有待健全。

（二）实践需求

制度缺口在行业实践中已有所显现。当前主要存在三方面共性问题：一是个人信息收集、使用环节的告知不全面；二是敏感个人信息加密等安全保护措施不到位；三是个人信息保护影响评估、个人信息保护合规审计等法定义务履行不充分。上述问题共同指向行业标准供给不足：运营企业缺乏行业化执行依据，法定义务难以转化为可执行、可验证的要求，监管方也缺乏统一评判标尺。

（三）技术需求

低空飞行数据的个人信息保护对技术能力提出多场景需求：远程识别中操控员身份标识与位置信息持续广播；机载影像涉及被拍摄人的人脸、车牌等第三方个人信息；综合管理平台集中存储全量运行记录；物流配送中收件人信息多方流转；跨境场景还涉及数据出境。相关研究表明，以明文方式广播位置信息可能被用于轨迹跟踪，位置隐私保护与数据有效利用之间存在难以回避的权衡，且广播内容对一般公众的可获得性可能超出监管目的所必需的范围。如何界定广播信息的必要范围、设计会话标识等替代机制、明确可信身份认证的引入条件，均需通过统一的技术标准予以规范。

上述治理需求能否落地，最终取决于标准供给。有必要系统梳理国家通用标准与民航行业标准现状，为专门标准体系建设明确方向。

（一）国家通用标准层

在国家标准层面，个人信息保护与数据安全通用标准已形成较完整的方法论体系：GB/T 35273—2020规定个人信息处理通用要求；GB/T 43697—2024确立数据分类分级一般方法；GB/T 45574—2025明确敏感个人信息的识别与界定；《数据安全技术 个人信息保护合规审计要求》（GB/T 46903—2025）建立合规审计框架与方法。但通用标准是跨行业的一般性方法，航迹数据是否构成行踪轨迹、远程识别广播如何脱敏、数据出境如何评估等低空特有问题，难以从中获得直接答案，面向行业要素的专门标准仍待补充。

（二）民航行业标准层

民航行业在数据治理领域已形成较为系统的标准供给。“十四五”以来，民航局构建了“7+1”智慧民航数据治理规范体系，即7部行业标准与1部信息通告。《智慧民航数据治理规范 框架与管理机制》（MH/T 5054—2021）至《智慧民航数据治理规范 数据服务》（MH/T 5058—2021）共5部标准于2021年12月发布、2022年2月施行；《智慧民航数据治理规范 数据共享》（MH/T 5066—2023）与《智慧民航数据治理规范 数据治理技术》（MH/T 5067—2023）于2023年发布，覆盖管理机制、架构、质量、安全、服务与共享等环节。其中，《智慧民航数据治理规范 数据安全》（MH/T 5057—2021）规定重要数据的安全等级不应低于5级，并建立覆盖数据全生命周期的防护框架。2025年发布的MH/T 3039—2025进一步将个人信息纳入分级范畴。在低空场景方面，《低空飞行服务系统技术规范第1～3部分》（MH/T 4055—2022）已分别就系统架构与配置、技术要求、测试方法作出规定。在运行识别与数据安全方面，强制性国家标准《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》（GB 46750—2025）规定了运行识别报文与发送要求；《民用无人驾驶航空器航行服务系统数据安全技术要求》（MH/T 4064—2026），面向航行服务系统，规定了个人信息识别、影响评估、告知同意、范围与权限最小化、存储删除等处理要求。

然而，上述标准对低空飞行数据的覆盖仍不完整。MH/T 3039—2025在分级要素中纳入群体、区域、精度、规模、深度等因素，并通过GB/T 43697—2024附录H.4与GB/T 45574—2025为个人信息分级和敏感个人信息识别提供了一般路径，但低空典型数据在具体场景下的条件化判定示例仍需细化；告知同意、最小必要、个人权利响应等行业化实施细则亦有待完善。“有一般路径、缺场景细则”的结构性缺口，正是低空经济个人信息保护标准体系建设应着力填补之处。

（三）域外规则对标

欧盟通过U-space条例（(EU)2021/664）构建无人机服务体系框架：该条例附件三B部分对U-space服务提供者与通用信息服务提供者规定了专门的数据保护要求，包括实施安全政策、对数据及关键数据予以加密保护、识别评估并缓释安全风险等；成员国在划定U-space空域时，应将隐私与个人数据保护同安全、安保等并列为考量因素，体现了“规则先行、隐私内置”的立法思路。美国则采取渐进式探索路径。美国联邦航空管理局（FAA）的远程识别规则（14 CFR Part 89）在制定过程中，因广播式远程识别对操控员隐私的影响引发持续争议，最终在“实时位置广播”与“完全匿名”之间采取折中设计，允许特定情形下以会话标识替代注册序列号进行广播。两大经济体带来的共同启示是：标准化应当尽早介入，并将个人信息保护要求内置于技术规则的设计阶段，避免在规则确立后再补救。

综合以上分析，标准供给呈现“已有基础、仍存缺口”的特征：一是通用判定规则与行业分级框架已有衔接，但低空典型数据敏感个人信息判定的条件化示例仍需细化；二是运行识别与航行服务系统的数据安全要求已覆盖主要技术场景，但其他低空细分场景的适用边界与实施细则仍需完善；三是影响评估、合规审计等法定义务缺乏行业化实施依据；四是数据出境合规需要贯通法律路径、组织程序与技术保护的综合规则。

据此，可从设计原则、总体架构和关键标准三个方面构建低空经济飞行数据个人信息保护标准体系。

（一）设计原则

标准体系构建应遵循四项原则：一是问题导向，回应前文归纳的治理需求与标准供给不足；二是体系兼容，与国家通用标准及民航“7+1”数据治理规范体系双向衔接，在既有框架上增量完善；三是产业适用，技术要求与低空产业当前工程能力相匹配，增强标准的可实施性；四是适度前瞻，为跨境数据流动等新兴场景预留扩展空间。

（二）标准体系总体架构

基于上述原则，本文提出由“基础通用—技术要求—管理要求—评价改进”四类标准构成的体系架构（如图1所示）：基础通用层提供概念与方法基准；技术要求层与管理要求层并列，分别从技术和组织维度规定落地要求；数据出境合规要求跨两类实施规范安排；评价改进层通过评估、检测与审计形成“建设—评价—改进”的检验闭环。图1对依托现行标准的方向标注了标准编号：（采）为可直接采用，（修）为需补充修订，（新）（研）分别为需新制定与需前瞻研究。这一架构与既有研究提出的“法律—法规—规章—标准（指南）”配套思路及“技术、管理、法律”三条主线构想相衔接。

图1 低空飞行数据个人信息保护标准体系架构

基础通用层解决“是什么”的问题，包括术语定义、飞行数据个人信息分类分级规则与敏感个人信息判定方法。其核心任务是衔接MH/T 3039—2025行业分级框架与GB/T 35273—2020、GB/T 45574—2025的个人信息判定规则，建立双向映射，使同一条飞行数据在两个维度均可定位。

技术要求层解决“怎么做”的问题，覆盖三类要求：一是远程识别广播的个人信息保护要求，在GB 46750—2025运行识别报文与发送要求基础上，规定广播内容分级设计与会话标识等机制；二是航迹数据去标识化要求，明确脱敏、假名化等路径的应用规则；三是采集最小化要求，约束飞行计划等业务数据字段范围，并将MH/T 4064—2026确立的范围最小化规则延伸至航行服务系统以外的低空细分场景。

管理要求层解决“如何管”的问题，包括管理体系要求、影响评估实施要求、保护工程设计要求、安全事件应急响应要求与数据出境合规要求。其中，数据出境合规要求跨技术与管理两类规范：跨境飞行活动不等同于向境外提供数据，应按数据流向、接收方及访问方式判定适用范围，分别衔接数据出境安全评估、标准合同、认证或豁免等法律路径并配置必要的保护措施。

评价改进层解决“效果如何”的问题，包括组织个人信息保护能力成熟度评估方法、远程识别模块与低空飞行服务系统的检测认证要求、个人信息保护合规审计要求，与前三个层次共同构成“建设—评价—改进”的治理闭环。

（三）体系中的关键标准

在上述架构中，以下三项标准构成体系的核心，其研制次序可按急迫性和可行性确定。

一是低空飞行数据个人信息分类分级相关标准，这是亟须优先研制的基础性标准，直接回应低空典型数据判定规则颗粒度不足的问题。其与MH/T 3039—2025形成互补：前者提供低空典型数据的条件化判定示例，后者提供民航数据分级框架与个人信息识别的一般路径，共同构成低空飞行数据治理的双轨标尺。

二是民用无人驾驶航空器远程识别个人信息保护要求相关标准。在GB 46750—2025运行识别报文要求与MH/T 4064—2026系统安全要求基础上，对标国际规则演进，规定广播内容的分级设计、会话标识机制、可信身份认证的引入条件等个人信息细化要求，在保障空域可识别性的前提下控制个人信息暴露面；差分隐私、位置混淆等技术方案可为其提供方法支撑。

三是民航业个人信息保护合规审计实施指南相关标准。将GB/T 46903—2025确立的通用审计框架与《个人信息保护合规审计管理办法》及其附件审计指引相衔接，针对飞行数据处理的特有环节明确审计项、证据材料与判定规则，为行业自查与监管审计提供统一依据。

关键标准研制宜按“立项—试点—推广”三个阶段统筹推进。立项阶段重点在凝聚产业共识，广泛吸纳整机制造企业、运营企业、低空飞行服务提供方等参与起草，确保标准要求与技术现实相容；试点阶段选取城市物流、载人运输等典型场景检验可操作性，相关方法要求在民航业既有合规评估实践中已具备一定行业基础；推广阶段与监管要求、认证制度相衔接，通过宣贯培训与典型案例发布推动标准应用。

标准体系的落地有赖于归口协同。建议建立全国网络安全标准化技术委员会（TC260）与民航行业标准化组织间的协同机制：通用方法由TC260供给，行业细则由民航行业标准化组织编制，纳入《智慧民航建设数据管理政策标准体系》“1+3+4+N”框架的“N部细则”层级；必要时可在TC260框架下设立专门工作组，适时将成熟稳定的行业标准转化为国家标准。

检测认证是推广阶段标准实施的市场化途径。远程识别模块、低空飞行服务系统等可纳入检测认证范围，将标准要求转化为可验证的技术依据；企业合规水平可与管理体系认证、服务认证等合格评定制度衔接，使合规投入转化为可采信的能力证明。

标准实施最终依靠产业实践。低空经济产业链条长、主体多元，整机制造企业、运营企业、飞行服务提供方的深度参与决定标准成效，由行业自律组织与多元主体共同参与标准制定，也是化解低空个人信息保护治理难题的重要路径。此外，可结合欧盟U-space等域外实践的演进开展跟踪研究，为标准国际衔接预留空间。

展望未来，电动垂直起降航空器商业载人运营将引入乘客生物特征等新型敏感个人信息，人工智能自主飞行将改变数据处理的责任结构，跨境飞行活动增长将对数据出境规则提出持续需求，标准体系应在动态演进中持续完善，为低空经济安全治理提供长期支撑。